از لانه جاسوسی تا تنگه هرمز؛ مسئله تبدیل قدرت به تضمین است – هشت صبح
به گزارش هشت صبح و به نقل از مهر :
یادداشت مهمان- قاسم صفائی‌نژاد، مدرس دانشگاه تهران؛ سیزدهم آبان معمولاً با تسخیر سفارت آمریکا، اسناد به‌دست‌آمده از آن و موضوعات پیرامون آن به یاد آورده می‌شود. بااین‌حال، اهمیت راهبردی این واقعه تنها در تصرف سفارت یا قطع رابطه با آمریکا خلاصه نمی‌شود. بخش کمتر دیده‌شده این تجربه، فاصله میان به‌دست‌آوردن یک اهرم سیاسی و تبدیل آن به یک توافق حقوقی است؛ فاصله‌ای که بیش از چهارصد روز طول کشید و سرانجام به بیانیه‌های الجزایر انجامید.
امروز نیز ایران اهرمی کم‌نظیر در اختیار دارد. بسته‌ماندن تنگه هرمز، جنگ آمریکا علیه ایران را به مسئله‌ای جهانی تبدیل کرده و واشنگتن را برای یافتن راه‌حل سیاسی زیر فشار قرار داده است. مقایسه این دو تجربه، از آن جهت اهمیت دارد که نشان می‌دهد قدرت میدانی چگونه می‌تواند به دستاوردی پایدار تبدیل شود و در چه شرایطی ممکن است پیش از رسیدن به نتیجه، فرسوده شود.
از کنش انقلابی تا بحران بین‌المللی
در ۱۳ آبان ۱۳۵۸، دانشجویان پیرو خط امام، سفارت آمریکا در تهران را تصرف کردند. اسناد به‌دست‌آمده از سفارت، نشانه فعالیت‌های جاسوسی و مداخله‌جویانه ایالات متحده بود و از همین رو سفارت «لانه جاسوسی» نام گرفت. ۵۲ دیپلمات و کارمند سفارت نیز ۴۴۴ روز در ایران باقی ماندند.
این واقعه در متن تاریخی خاصی رخ داد. کمتر از یک سال از پیروزی انقلاب گذشته بود، ساختار سیاسی جدید هنوز تثبیت نشده بود و خاطره کودتای ۲۸ مرداد همچنان بر نگاه نیروهای انقلابی به آمریکا سایه داشت. ورود محمدرضا پهلوی به ایالات متحده، این تصور را تقویت کرد که واشنگتن ممکن است بار دیگر برای بازگرداندن حکومت پیشین مداخله کند.
مطالبه اولیه دانشجویان و بخش مهمی از نیروهای انقلابی، تحویل شاه به ایران بود. دولت کارتر این خواسته را نپذیرفت و در مقابل، دارایی‌های ایران را مسدود کرد، تحریم‌های اقتصادی را گسترش داد و روابط دیپلماتیک با تهران را قطع کرد. تلاش‌های دیپلماتیک نیز به دلایل مختلف، ماه‌ها بی‌نتیجه ماند.
در اردیبهشت ۱۳۵۹، آمریکا عملیات «پنجه عقاب» را برای آزادی گروگان‌ها آغاز کرد. شن‌ها مأمور خدا شدند و مأموریت پیش از رسیدن نیروها به تهران، بر اثر مشکلات فنی و برخورد یک بالگرد با هواپیمای ترابری در صحرای طبس متوقف شد. عملیات نه‌تنها گروگان‌ها را آزاد نکرد، بلکه به یکی از سنگین‌ترین شکست‌های سیاسی دولت کارتر تبدیل شد و محدودیت استفاده از نیروی نظامی در سرزمینی دور، پیچیده و ناشناخته را آشکار ساخت.
شکست عملیات نظامی، یکی از عناصر مؤثر بر موازنه سیاسی بحران بود؛ اما مسیر توافق تنها با این حادثه شکل نگرفت. در ماه‌های بعد، هم ساختار قدرت در ایران تغییر کرد و هم هزینه ادامه بحران برای دو طرف افزایش یافت.
چهار شرط ایران و آنچه در الجزایر به دست آمد
محمدرضا پهلوی در مرداد ۱۳۵۹ در مصر درگذشت. با مرگ او، مطالبه استرداد شاه منتفی شد و مسئله بازگرداندن دارایی‌های او و خانواده‌اش در مرکز توجه قرار گرفت. هم‌زمان، مجلس شورای اسلامی تشکیل شده بود و امکان تعیین چهارچوبی رسمی برای پایان بحران فراهم می‌شد.
در شهریور همان سال، چهار شرط برای آزادی گروگان‌ها اعلام شد: بازگرداندن دارایی‌های شاه، لغو دعاوی مالی علیه ایران، تعهد آمریکا به عدم مداخله سیاسی و نظامی در امور ایران و آزادسازی دارایی‌های مسدودشده کشور. مجلس در آبان ۱۳۵۹ این چهارچوب را تصویب کرد و دولت الجزایر میانجی انتقال پیام‌ها میان تهران و واشنگتن شد.
بیانیه‌های الجزایر در ۲۹ دی ۱۳۵۹ منعقد شد. براساس این توافق، آمریکا متعهد شد تا حد امکان وضعیت مالی ایران را به پیش از مسدودشدن دارایی‌ها بازگرداند، انتقال دارایی‌های ایران را امکان‌پذیر سازد و دعاوی شهروندان و شرکت‌های آمریکایی علیه ایران را از دادگاه‌های داخلی به دیوان داوری ایران و آمریکا منتقل کند. واشنگتن همچنین رسماً تعهد کرد مستقیماً یا غیرمستقیم در امور داخلی ایران مداخله سیاسی یا نظامی نکند.
در موضوع دارایی‌های خاندان پهلوی، آمریکا نپذیرفت اموال مورد ادعای ایران را مستقیماً تحویل دهد. تعهد واشنگتن این بود که در صورت طرح دعوای ایران، انتقال دارایی‌های شناسایی‌شده را متوقف کند، اطلاعات لازم را در اختیار مراجع قضایی قرار دهد و احکام نهایی دادگاه‌های آمریکا را اجرا کند. در نتیجه، ایران امکان حقوقی پیگیری اموال را به دست آورد، اما بازگرداندن آن‌ها همچنان به اثبات مالکیت در دادگاه‌های آمریکا وابسته ماند.
از مجموع حدود ۷٫۹۸ میلیارد دلار دارایی جابه‌جاشده، تقریباً ۳٫۶۷ میلیارد دلار صرف تسویه بدهی بانک‌های آمریکایی شد و حدود ۱٫۴ میلیارد دلار برای تضمین آرای دیوان داوری کنار گذاشته شد. آنچه بلافاصله در اختیار ایران قرار گرفت حدود ۲٫۸۸ میلیارد دلار بود. در مقابل، ایران گروگان‌ها را آزاد کرد و داوری بین‌المللی درباره دعاوی مالی را پذیرفت.
بیانیه‌های الجزایر دستاوردهای مشخصی برای ایران داشت، اما همه اهداف آغازین بحران را محقق نکرد. دارایی‌های مسدودشده تا حدی آزاد شد، تعهد عدم مداخله در سندی رسمی ثبت شد و دعاوی مالی از دادگاه‌های آمریکا به مرجعی بین‌المللی انتقال یافت؛ بااین‌حال، آمریکا عذرخواهی نکرد، دارایی‌های خاندان پهلوی مستقیماً بازگردانده نشد و بخش مهمی از منابع آزادشده نیز صرف بدهی‌ها و تضمین دعاوی شد.
فرسایش اهرم در گذر زمان
در فاصله تسخیر سفارت تا توافق الجزایر، هر دو طرف تحت فشار قرار گرفتند. گروگان‌ها به مهم‌ترین بحران سیاست خارجی دولت کارتر تبدیل شدند و ناتوانی او در حل مسئله، به تصویر ضعف دولت آمریکا دامن زد. شکست طبس نیز این فشار را تشدید کرد.
در ایران نیز ادامه بحران هزینه‌های فزاینده‌ای ایجاد می‌کرد. دارایی‌های کشور مسدود مانده بود، تحریم‌ها گسترش یافته بود و روابط خارجی ایران با محدودیت‌های جدی روبه‌رو شده بود. از شهریور ۱۳۵۹ نیز حمله عراق، کشور را وارد جنگی گسترده کرد و اولویت‌های سیاسی و اقتصادی را تغییر داد. استقرار دولت و مجلس جدید، مرگ شاه و آغاز جنگ، زمینه تصمیم‌گیری نهایی درباره گروگان‌ها را فراهم کرد.
این تجربه یک قاعده مهم در سیاست خارجی را آشکار می‌کند: اهرم راهبردی ارزش ثابت و نامحدودی ندارد. طرف مقابل به‌تدریج راه‌های سازگاری با فشار را پیدا می‌کند، ائتلاف‌هایی برای مهار آن می‌سازد و ابزارهای فشار متقابل را به کار می‌گیرد. هم‌زمان، نگهداری اهرم نیز برای دارنده آن هزینه تولید می‌کند.
قدرت سیاسی زمانی به دستاورد تبدیل می‌شود که پیش از فرسایش، در قالب تعهدات دقیق، زمان‌بندی اجرایی و ضمانت‌های معتبر تثبیت شود. در غیر این صورت، ممکن است کشوری در آغاز یک بحران از موقعیت برتر برخوردار باشد، اما هنگام توافق تنها بخشی از اهداف خود را به دست آورد.
از الجزایر تا اسلام‌آباد
این منطق در مذاکرات کنونی درباره تنگه هرمز نیز قابل مشاهده است. ایران با کنترل عبور کشتی‌ها از یکی از مهم‌ترین مسیرهای انرژی جهان، آمریکا و متحدانش را با هزینه‌ای جهانی روبه‌رو کرده است. در سوی دیگر، محاصره دریایی و تحریم‌های گسترده، صادرات نفت، تجارت خارجی و دسترسی ایران به منابع مالی را محدود کرده است. هر طرف اهرمی در اختیار دارد و در عین حال، هزینه حفظ وضعیت موجود را نیز می‌پردازد.
یادداشت تفاهم اسلام‌آباد که در خرداد ۱۴۰۵ با میانجیگری پاکستان منعقد شد، برای خروج از همین بن‌بست طراحی شده بود. این سند فقط درباره بازگشایی تنگه هرمز نبود؛ چهارچوبی برای پایان جنگ و تنظیم مناسبات سیاسی، امنیتی و اقتصادی پس از آن ارائه می‌کرد.
براساس این تفاهم‌نامه، ایران و آمریکا پایان فوری و دائمی عملیات نظامی در همه جبهه‌ها، از جمله لبنان، را پذیرفتند و متعهد شدند از تهدید یا استفاده از زور علیه یکدیگر خودداری کنند. احترام به حاکمیت و تمامیت ارضی و عدم مداخله در امور داخلی نیز در متن گنجانده شد.
آمریکا پذیرفت رفع محاصره دریایی را بلافاصله آغاز و ظرف ۳۰ روز کامل کند. این کشور همچنین متعهد شد پس از دستیابی به توافق نهایی، نیروهای نظامی خود را از حوزه پیرامونی ایران خارج کند و نیروهای تازه‌ای در منطقه مستقر نسازد. ایران نیز عبور ایمن کشتی‌های تجاری را برای دوره‌ای ۶۰روزه برقرار می‌کرد و درباره ترتیبات آینده اداره و خدمات دریایی تنگه هرمز با عمان و دیگر کشورهای ساحلی گفت‌وگو می‌کرد.
بخش اقتصادی تفاهم‌نامه نیز گسترده بود. آمریکا متعهد شد مجوزهای لازم برای صادرات نفت و محصولات پتروشیمی ایران و خدمات بانکی، بیمه‌ای و حمل‌ونقل مرتبط را صادر کند؛ دارایی‌های مسدودشده ایران را به‌طور کامل در دسترس قرار دهد؛ برای پایان همه تحریم‌های اولیه و ثانویه، برنامه زمانی مورد توافق ایجاد کند؛ و با همکاری شرکای منطقه‌ای، برنامه‌ای با حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار منابع برای بازسازی و توسعه اقتصادی ایران طراحی کند.
در کنار این تعهدات، سازوکار نظارت بر اجرای توافق و تأیید توافق نهایی از طریق قطعنامه الزام‌آور شورای امنیت پیش‌بینی شده بود. مسائل هسته‌ای نیز قرار بود در مرحله توافق نهایی، همراه با برنامه پایان تحریم‌ها، حل‌وفصل شود.
مهلت ۶۰روزه تفاهم‌نامه بدون دستیابی به توافق نهایی به پایان رسید. اکنون پاکستان و قطر بار دیگر میان تهران و واشنگتن پیام حمل می‌کنند و دو طرف همچنان درباره ترتیب و دامنه اقدامات اختلاف دارند. ایران پایان محاصره، رفع محدودیت‌های نفتی و دسترسی به دارایی‌های خود را پیش‌شرط بازگشایی تنگه می‌داند و آمریکا می‌کوشد پیش از اجرای تعهدات اصلی خود، کشتیرانی در هرمز از سر گرفته شود. ضمن اینکه ترامپ رسما تفاهم‌نامه اسلام‌آباد را بی‌ارزش می‌خواند.
امنیت پس از جنگ
آینده تنگه هرمز فقط یک مسئله اقتصادی یا مربوط به آزادی کشتیرانی نیست. جنگ با حمله مشترک آمریکا و اسرائیل آغاز شد و عالی‌ترین مقام جمهوری اسلامی ایران در نخستین روز آن هدف قرار گرفت و به شهادت رسید. این اقدام، تعرضی مستقیم به ساختار سیاسی و حاکمیت کشور بود.
ازاین‌رو، توافقی که صرفاً صادرات نفت را از سر بگیرد یا چند دارایی مسدودشده را آزاد کند، به ریشه بحران نمی‌پردازد. مسئله اصلی، ساختن ترتیباتی است که امکان تکرار حمله را کاهش دهد و هزینه نقض حاکمیت ایران را برای طرف مقابل بالا ببرد.
تعهد به خروج نیروهای آمریکا از حوزه پیرامونی ایران، منع استقرار نیروی جدید، ممنوعیت تهدید یا استفاده از زور، احترام به تمامیت ارضی و ایجاد سازوکار نظارت بر اجرای توافق، اجزای به‌هم‌پیوسته یک نظم امنیتی‌اند. بدون این اجزا، توقف جنگ ممکن است به آتش‌بسی موقت تبدیل شود که طرفین تنها برای دور بعدی تقابل از آن استفاده کنند.
تجربه بیانیه‌های الجزایر نیز نشان می‌دهد که ثبت تعهد عدم مداخله، به‌تنهایی کافی نیست. آمریکا در سال ۱۳۵۹ عدم مداخله سیاسی و نظامی در ایران را پذیرفت، اما این تعهد نتوانست مانع دهه‌ها تحریم، تهدید و در نهایت مشارکت مستقیم واشنگتن در جنگ شود. ارزش یک تعهد به سازوکاری بستگی دارد که اجرای آن را تضمین و نقض آن را پرهزینه کند.
معماری یک توافق پایدار
توافق پایدار باید بر اصل اقدام هم‌زمان و متناسب استوار باشد. بازگشت محدود کشتیرانی می‌تواند با رفع عملی بخشی از محاصره همراه شود. افزایش تردد کشتی‌ها باید در برابر صدور مجوزهای مؤثر نفتی، بانکی و بیمه‌ای صورت گیرد. بازگشایی کامل تنگه نیز باید به پایان کامل محاصره، دسترسی واقعی ایران به دارایی‌های خود، تثبیت آتش‌بس و خروج نیروهای نظامی آمریکا متصل باشد.
مجوز اقتصادی زمانی ارزش دارد که بانک‌ها، شرکت‌های بیمه و خریداران نفت بتوانند بدون نگرانی از مجازات‌های بعدی از آن استفاده کنند. دارایی نیز هنگامی آزاد شده است که بانک مرکزی بتواند آن را برای مقاصد موردنظر خود انتقال دهد، نه زمانی که فقط از یک حساب محدود به حسابی با محدودیت‌های تازه منتقل شود.
میانجی‌ها نیز باید از حاملان پیام به ضامنان اجرا تبدیل شوند. پاکستان، قطر و عمان می‌توانند تحقق هر مرحله را تأیید کنند، بر حساب‌های امانی نظارت داشته باشند و اختلافات را پیش از تبدیل‌شدن به بحران جدید مدیریت کنند. قطعنامه شورای امنیت نیز می‌تواند چهارچوب توافق را از یک تفاهم سیاسی موقت به تعهدی بین‌المللی ارتقا دهد؛ هر چند آمریکا نشان داده است به تعهدات بین‌المللی هم پایبند نیست.
اقدامات ایران نیز باید تا زمان اجرای کامل توافق، مرحله‌ای و برگشت‌پذیر باقی بماند. اگر محاصره بازگردد، حمله نظامی از سر گرفته شود یا تعهدات اقتصادی اجرا نشود، ایران نباید اهرم اصلی خود را به‌طور کامل از دست داده باشد. برگشت‌پذیری، جایگزین ضمانت اجرا نیست، اما تا زمان پیش رفتن بخش قابل توجهی از توافق، بخشی ضروری از آن است.
قدرتی که در نهادها ماندگار می‌شود
بحران گروگان‌ها نشان داد ایران می‌تواند برای آمریکا هزینه سیاسی و امنیتی بزرگی ایجاد کند. شکست طبس نیز نشان داد برتری نظامی ایالات متحده مطلق نیست؛ امری که در جنگ رمضان نیز دوباره اثبات شد. در مقابل، مذاکرات الجزایر آشکار کرد که نتیجه نهایی یک رویارویی را نه شدت فشار اولیه، بلکه کیفیت تبدیل فشار به توافق تعیین می‌کند.
تنگه هرمز نیز زمانی به یک دستاورد راهبردی تبدیل می‌شود که از دل آن پایان پایدار جنگ، رفع واقعی محاصره، کاهش حضور نظامی تهدیدکننده آمریکا، دسترسی آزاد ایران به تجارت و منابع مالی و ضمانتی معتبر در برابر حمله مجدد شکل بگیرد.
سیزدهم آبان را می‌توان فراتر از یک مناسبت تاریخی، به‌عنوان تجربه‌ای درباره نسبت قدرت و دیپلماسی خواند. قدرت میدان، طرف مقابل را به مذاکره می‌آورد؛ اما این حقوق، نهادها، زمان‌بندی دقیق و ضمانت‌های اجرا هستند که نتیجه مذاکره را ماندگار می‌کنند.
اهرم زمانی به پیروزی تبدیل می‌شود که در متن حقوقی، برنامه اجرایی و معماری امنیتی جدید رسوب کند؛ وگرنه قدرتی بزرگ اما موقت خواهد بود که با گذشت زمان فرسوده می‌شود.
