قبل از تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها به این نکات توجه کنید! – تابناک
تابناک/حسین بشیری: تغییر کاربری زمین به معنای تغییر شیوه استفاده و بهره برداری از زمین است؛ بنابراین تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها اقدامی است که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی این گونه اراضی شود و برای نخستین بار در سال ۱۳۴۰ و با تصویب قانون اصلاحات اراضی ردپای حفاظت از این گونه اراضی در نظام حقوقی ایران دیده شد. اولین باری که به طور خاص به بحث تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها پرداخته و برای آن وجهه کیفری در نظر گرفته شد، تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها در سال ۱۳۷۴ بود.
این قانون در سال ۱۳۸۵ بازنگری شد و تغییر کاربری را به سه نوع مجاز ضروری و غیر مجاز تقسیم کرد.
تغییر کاربری در محدوده شهری و غیر شهری
تعیین و تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهری بر مبنای ماده ۵ قانون تاسیس کمیسیون پس از مطالعات فراوان و با استفاده از تجربیات شرکت های مشاور ذی صلاح شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بر عهده کمیسیون مقرر در این ماده است. این کاربری املاک را بر مبنای نیاز جامعه و شهروندان تعیین می کند؛ از این روی، تغییر کاربری های تعیین شده بدون توجیه علمی و منطقی و مجوز قانونی قابل پذیرش نخواهد بود.
اما مطابق با نص تبصره ۲ اصلاحی ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ۱۳۸۵/۸/۱۰، مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغ ها، وزارت جهاد کشاورزی است؛ بنابراین برای تشخیص کاربری اراضی زراعی باغ ها باید نظر سازمان جهاد کشاورزی مورد استعلام قرار بگیرد.
کاربری، حفظ و تغییر اراضی برای اولین بار در سال ۱۳۷۴ از جنبه کیفری مدنظر قانون گذار قرار گرفت و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها به تصویب رسید. البته تعریف روشن و مشخصی از آن در متن قانون بیان نشد تا آنکه آیین نامه اجرایی قانون مذکور در بند د ماده اول خود تغییر کاربری را هر گونه اقدامی معرفی نمود که در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و انتقال آن مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ ها شود بنابراین مقنن بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها را هدف خود دانسته است و هر نوع اقدامی که مانع رسیدن به این هدف شود را تغییر کاربری معرفی کرده است. ایجاد بنا برداشتن یا افزایش شن و ماسه، هــر یـک بـه نوعی مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی می شود که به صراحت در متن مقرره از آنها یاد شده است.
در این قانون مقنن مصادیق تغییر کاربری را به طور حصری بیان نکرده است، بلکه برای تشریح منظور خود سه اقدام ایجاد، بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه را نام برده و در پایان بیان کرده است و سایر اقداماتی کـه بنـا بـه تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب می شود؛ بنابراین اعمالی مانند گودبرداری، خاک برداری و خاکریزی هم که منطقاً مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی می شوند، از مصادیق تغییر کاربری هستند؛ به عبارت دیگر ضابطه تغییر کاربری هر اقدامی، اعم از مصرح در مقررات و غیر آن است که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی این گونه اراضی شود.
قانون گذار در دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز، مصادیقی از تغییر کاربری را به شرح زیر برشمرده است:
(۱) برداشت یا افزایش شن و ماسه
(۲) ایجاد بنا و تأسیسات
(۳ خاک برداری و خاک ریزی
(۴) گودبرداری
(۵) احداث کوره‌های آجر و گچ پزی
(۶) پی کنی
(۷) دیوار کشی اراضی
(دپوی زباله نخاله و مصالح ساختمانی شن و ماسه و ضایعات فلزی
(۹) ایجاد سکونتگاه‌های موقت
(۱۰) استقرار کانکس و آلاچیق
(۱۱) احداث جاده و راه
(۱۲) دفن زباله‌های واحد‌های صنعتی
(۱۳) رها کردن پساب‌های واحد‌های صنعتی فاضلاب شهری، ضایعات کارخانجات،
(۱۴) لوله گذاری
۱۵) عبور شبکه‌های برق
(۱۶) انتقال و تغییر حقابه اراضی زراعی و باغات به سایر اراضی و فعالیت‌های غیر کشاورزی
(۱۷) سوزاندن، قطع و ریشه کنی و خشک کردن باغات به هر طریق
(۱۸) مخلوط ریزی و شن ریزی
(۱۹) احداث راه آهن و فرودگاه
(۲۰) احداث پارک و فضای سبزه
(۲۱) پیست‌های ورزش
(۲۲) استخر‌های ذخیره آب غیر کشاورزی
(۲۳) احداث پارکینگ مسقف و غیر مسقف
(۲۴) محوطه سازی (شامل سنگفرش و آسفالت کاری جدول گذاری، سنگریزی) و موارد
(۲۵) صنایع تبدیلی و تکمیلی و غذایی و طرح‌های موضوع تبصره ۴،
(۲۶) صنایع دستی
(۲۷) طرح‌های خدمات عمومی
(۲۸) طرح‌های تملیک دارایی‌های سرمایه ای مصوب مجلس شورای اسلامی ملی – استانی
لازم به ذکر است، تشخیص این امور فنی و نیازمند اظهار نظر کارشناس است؛ لذا وزارت جهاد کشاورزی به عنوان متولی این امر تعیین شده است. البته این نهاد در این خصوص مبسوط الید نیست و در تشخیص اینکه عملی تغییر کاربری محسوب می شود یا خیر، باید ضابطه یاد شده یعنی ممانعت از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ ها را ملاک تشخیص خود قرار دهد.
هزینه اعطای مجوز و تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغها
ماده ۲ قانون سال ۱۳۷۴ مقرر داشته بود در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده می شود، ۸۰ درصد قیمت روز اراضی و باغ های مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانه داری کل کشور واریز می گردد.
نحوه تقویم ارزش اراضی موضوع این قانون توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.
در جریان اصلاحات سال ۱۳۸۵، صدر ماده عیناً تکرار شد اما عبارت «نحوه تقویم ارزش اراضی» در ذیل ماده حذف و مرجع تقویم آن تغییر کرد به عبارتی مقنن ابتدا تنها وزارت امور اقتصادی و دارایی را به عنوان مرجع تقویم ارزش اراضی زراعی و باغ ها تعیین کرد، اما در سال ۱۳۸۵ این وظیفه را بر عهده یک کمیسیون قرار داد. در ماده ۲ قانون تبصره ۳ الحاقی به ماده ۲ قانون در این رابطه مقرر شده است تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغ های موضوع این قانون توسط کمیسیون سه نفره ای متشکل از نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی استانداری امور اقتصادی و دارایی استان در هر یک از شهرستان ها انجام می پذیرد.
بنابراین ارزیابی بهای اراضی بر عهده کمیسیون موضوع تبصره ۳ ماده ۲ موسوم به کمیسیون تقویم است که در سطح شهرستان و در مدیریت جهاد کشاورزی آن تشکیل شده است، جلسات کمیسیون تقویم با حضور کلیه اعضا رسمیت می یابد.
مطابق با دستورالعمل نحوه تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغ ها موضوع تبصره ۳ الحاقی ماده ۲ اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۸۶/۳/۱۹ هیأت وزیران این کمیسیون دبیرخانه ای دارد که توسط مدیریت جهاد کشاورزی تشکیل می شود و رئیس اداره یا کارشناس مسئول امور اراضی شهرستان دبیر کمیسیون می باشد.
حضور اعضای کمیسیون قائم به شخص است و اعضا، حق تفویض و تعیین جانشین با نماینده را ندارند اما معرفی یک نماینده برای عضویت در چند کمیسیون تقویم در شهرستانهای تابعه استان حسب مورد بلامانع است.
کمیسیون تقویم برای تعیین قیمت روز اراضی زراعی و باغ ها با کاربری جدید، ضوابط و ملاک هایی را در نظر می گیرد که عبارتند از:
۱. ارزش کاربری های مشابه در نزدیک ترین فاصله عرفی از محل وقوع ملک
۲ . دوری و نزدیکی به شهرها، روستاها
۳ . امور خدماتی و زیر بنایی
.۴ بررسی های فنی و تحقیقات محلی و بازدید از زمین
قیمت مذکور براساس فرم های مربوطه تعیین می شود؛ این قیمت نباید کمتر از قیمت روز زمین با کاربری فعلی باشد؛ از این روی، تصمیم کمیسیون تقویم از زمان اعلام به متقاضی به مدت شش ماه اعتبار خواهد داشت و در صورت انقضای مدت مذکور و عدم واریز، عوارض قیمت ملک مجدداً توسط کمیسیون تقویم تعیین و اعلام خواهد شد.
تبصره ماده ۸ آیین نامه اجرای قانون در مهلت اعتبار، تقویم کمیسیون مذکور حق تجدید در قیمت اعلامی خود را ندارد. همچنین امکان تخفیف تقسیط یا هر مساعدت دیگری در قیمت و شیوه پرداخت آن وجود ندارد.
اگر مدت اعتبار تقویم مقتضی شده و پرونده مطروحه در مراجع قضایی منجر به صدور حکم شده باشد مدیریت جهاد کشاورزی مکلف است ارزیابی جدید را از کمیسیون تقویم درخواست کند، کمیسیون هم وظیفه دارد حداکثر ظرف مهلت ۲۰ روز قیمت گذاری جدید را به مدیریت مذکور اعلام نماید.
خلاصه اینکه
قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در سال ۱۳۷۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و متعاقبا در سال ۱۳۸۵، اصلاحاتی در آن صورت پذیرفت.
این قانون با آیین نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی، آن اکنون نظام بخش این گونه اراضی و تفکیک کننده تغییر مجاز از غیر مجاز کاربری آنها می. باشد در مواد،۳، ۸ و ۱۰ قانون مذکور، تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی و باغها و صدور مجوز و یا واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی نسبت به آنها جرم انگاری و مجازات جزای نقدی و قلع و قمع بنا، حبس و انفصال دائم از خدمات دولتی و شهرداری‌ها حسب مورد پیشبینی و مسئولیت کیفری برای متخلفین متصور شده است.
به صراحت ماده ۱۳ وزارت جهاد کشاورزی متولی و مسئول اجرای قانون و آیین نامه‌های آن تعیین شده است که به نمایندگی از دولت و حاکمیت ایفای نقش و انجام وظایف ذاتی می نماید. این وزارتخانه و سازمان‌های تابعه آن در کلیه استان‌ها در صورت احراز وقوع تغییر غیر مجاز کاربری مکلف به اعلام شکایت علیه مالک یا متصرف زمین هستند.
مراجع قضایی طبق قانون برای احراز تحقق بزه تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغ ها، چهار رکن را مدنظر قرار می دهند؛ اول زراعی یا باغی بودن اراضی موضوع تغییر کاربری؛ دوم تغییر کاربری بدون اخذ مجوز از کمیسیون و مراجع ذی صلاح قانونی، سوم خروج زمین از محدوده قانونی، شهرها، شهرک ها و روستاهای دارای طرح هادی مصوب و چهارم سوءنیت مالک یا متصرف اراضی.
جرم تغییر کاربری در کجا و چگونه بررسی می شود؟
در شرایط کنونی مرجع قضایی صالح برای رسیدگی به این جرم، پس از اختلاف نظرات فراوان بین حقوقدانان و آرای متعارض از سوی مراجع قضایی به استناد رأی وحدت رویه شماره ۷۵۹ مورخ ۱۳۹۶/۰۴/۲۰ دیوان عالی کشور و با لحاظ نسبی بودن جزای نقدی موضوع مجازات و درجه هفت تلقی شدن آن وفق تبصره ۳ ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی مصوب و با انطباق ماده ۳۴۰ قانون آیین دادرسی کیفری دادگاه کیفری دو شهرستان محل وقوع بزه می باشد.
همچنین به دلالت رأی وحدت رویه مذکور و نتایج قانونی آن و مستنداً به مواد ۱۰۵ و ۱۰۷ قانون مجازات اسلامی پیش گفته، شمول مروز زمان تعقیب نسبت به بزه مدت سه سال از تاریخ وقوع جرم و یا سه سال از آخرین اقدام تعقیبی یا تحقیقی تا صدور حکم قطعی بوده و مرور زمان اجرای حکم قطعی نسبت به آن نیز دارای مدت ۵ ساله از تاریخ قطعیت حکم می باشد.
پاسخ به چند سوال مهم و کاربردی
سوال: اداره جهاد کشاورزی علیه شخصی به اتهام تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی شکایتی را طرح می‌نماید که دادگاه جهت رسیدگی پس از استعلامات به عمل آمده مراتب را به کارشناس رسمی ارجاع و کارشناس منتخب، زمین مورد نظر را مرتع و فاقد سابقه اراضی زراعی و باغی اعلام می‌نماید. آیا عمل شخص، مصداق تغییر کاربری موضوع ماده ۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴/۳/۳۱ میباشد؟
پاسخ: اتهام تغییر کاربری اراضی منوط به تحقق شرایط و ارکان آن از جمله دارا بودن وصف و نوعیت زراعی و یا باغ بودن اراضی موضوع بزه انتسابی میباشد؛ بنابراین اگر در رسیدگی ماهوی مرجع قضایی، بنا بر نظریه فنی و تخصصی کارشناس رسمی دادگستری زمین مورد نظر مرتع و فاقد سابقه زراعی و باغی موضوع بند ت ماده یک آییننامه اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۸۶/۳/۲ باشد، موضوع مشمول عنوان مجرمانه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی نخواهد بود.
سوال: مبدا شمول مرور زمان تعقیب جرم در بزه تغییر کاربری از چه تاریخی محاسبه می گردد؟ ( تاریخ شروع به ایجاد مستحدثات یا طول مدت عملیات اجرایی)
پاسخ: با توجه به اینکه تغییر کاربری جرم آنی است لذا مبدأ مرور زمان همان زمانی است که تغییر کاربری داده است.
سوال: اداره جهاد کشاورزی علیه شخصی به اتهام تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی طرح شکایت می نماید. (به جهت احداث چند باب مغازه) پس از معاینه محل مشخص می گردد که اراضی مذکور با توجه به تغییر بافت زمین در اطراف آن (مثل عبور اتوبان ورودی شهر، احداث پمپ بنزین و …) اساساً قابلیت کشت و زرع خویش را از دست داده است، آیا با وجود وضعیت مذکور تغییر کاربری اراضی زراعی مذکور موضوعیت دارد یا خیر؟
پاسخ: اراضی مذکور در فرضی هم که قابلیت کشت نداشته باشد، مجوز مباح بودن تغییر کاربری نخواهد بود.
سوال: آیا اعمالی هم چون تخریب ملک دیگری، تغییر کاربری و امثالهم با اجیر کردن کارگر در فرضی که کارگر نیز از مجرمانه بودن عمل آگاه است، مشارکت و مباشرت در جرم محسوب می گردد یا حداکثر معاونت در جرم است؟
پاسخ: مستفاد از مواد ۱۲۵ و ۱۲۶ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۶ شخصی که در عملیات اجرایی (مادی) جرمی دخالت دارد مباشرجرم و شخصی که بدون دخالت در عملیات اجرایی جرم با مباشر جرم دارای وحدت قصد بوده و وقوع آن را به نحوی از انحاء با رفتار خود تسهیل می‌نماید، معاون جرم محسوب می‌شود؛ بنابراین در فرض پرسش که فردی تحت عنوان کارگر (اجیر) باعلم به مجرمانه بودن رفتار (تخریب، تغییر کاربری وامثالهم) مبادرت به ارتکاب رفتار مادی جرم می‌نماید، مباشرجرم محسوب می‌شود که می‌تواند رفتار مزبور با مشارکت یا معاونت افراد دیگر نیز صورت پذیرد.
سوال: تکلیف اداره جهاد کشاورزی در پیگیری موضوع تغییر کاربری غیر مجاز به عنوان شاکی خصوصی است یا به عنوان اعلام کننده جرم ؟ آیا این اداره حق تجدید نظر خواهی نسبت به احکامی که در این خصوص صادر می شود را دارد یا خیر ؟
پاسخ: با توجه به قانون حفظ کاربری زراعی و باغها در جرائم موضوع قانون، سازمان جهاد کشاورزی شاکی محسوب نمی شود و طبیعتاً چون صرفاً اعلام کننده است حق تجدیدنظرخواهی ندارد.
سوال: با توجه به تعریف کشاورزی به موجب قوانین متفرقه از جمله قانون نحوه واگـذاری احیـای اراضی و آییننامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی. آیـا تبدیل اراضی زراعی و باغات زراعی به دامداری یا دامپروری و پرورش آبزیان، مشمول مواد ۲ و ۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات و مجازات مندرج در ماده ۳ خواهد بود؟
پاسخ: مـاده ۱ قـانون نحـوه واگـذاری و احیـای اراضـی در حکومـت جمهـوری اسـلامی ایـران مصـوب ۱۳۵۸ کشـاورزی را عبـارت از بهره برداری از آب و زمین به منظور تولید محصولات گیاهی و حیوانی تعریف و زراعت و باغداری، درختکاری مثمر و غیر مثمر، جنگل داری، جنگـل کـاری، پـرورش طیـور و زنبـور عسل و آبزیان را به طور تمثیل ذکر کرده است. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و بـاغ هـا مصوب ۱۳۷۴ ناظر به ممنوعیت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها به مسکونی یا تجـاری و صنعتی است، مؤید این نظر قسمت اخیر تبصره ۱ ماده ۱ قـانون حفـظ کـاربری اراضـی زراعی و باغها میباشد که می گوید: … و همچنین سایر نیاز‌های بخش کشاورزی و دایمـی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بـود. بنـابراین، در فـرض سـؤال تغییـر کاربری محقق نشده و از شمول مواد ۲ و ۳ قانون اخیرالذکر خارج است.
