ابعاد حقوقی یک قانون غیرظریف! / ممنوعیت قانونی مربوط به تابعیت مضاعف است؛ آیا تابعیت قهری که غیر ارادی است، می تواند تابعیت مضاعف تلقی شود؟

سرویس سیاسی «انتخاب»: سال ۱۴۰۳ را باید سال شگفتی‌ها در داخل، منطقه و نظام بین الملل نام گذاری کرد. این سال در سطح داخلی با حادثه دلخراش سقوط چرخ بال رئیس جمهور و همراهان از جمله وزیر امورخارجه همراه شد که دگرگونی‌های غیرقابل پیش بینی و شگفت انگیز و عمیقی در روند تاریخی جمهوری اسلامی ایران ایجاد کرد. این شگفتی‌ها با انتخابات زودهنگام دو مرحله‌ای ریاست جمهوری و روی کارآمدن دولت پزشکیان تکمیل شد. 

روند انتخابات زودهنگام ۱۴۰۳ که در نهایت منجر به گفتمان جدید پزشکیان شد؛ روایتی است که سال‌ها در رابطه با آن خواهند نوشت. البته نتیجه انتخابات ریاست جمهوری ۱۴۰۳ فقط مایه شگفتنی نبود. بلکه حضور محمدجواد ظریف وزیر امورخارجه سابق که نام وی با توافق هسته‌ای و برجام گره خورده بود؛ اما این بار در قامت کنشگر در حوزه سیاست داخلی مطرح شد. نقش کلیدی وی در پیروزی دولت پزشکیان و در فرآینده شکل گیری دولت چهاردهم و انتخاب وزرا از طریق ریاست شورای راهبری بی بدیل بود.

اما نام ظریف بعد انتخابات همانطور که پیش بینی می‌شد بیشتر از قبل به گوش می‌رسد به گونه‌ای که امروز بحث اصلی در راهرو‌ها و صحن علنی مجلس در رابطه با قانونی بودن یا نبودن انتصاب وی به معاون راهبردی رئیس جمهور با حاشیه‌های متعدد روبرو شده است. ریشه این جنجال‌ها به «قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» مصوب ۱۴۰۱/۷/۱۰ مجلس شورای اسلامی بر می‌گردد که در ماده ۲ انتصاب اشخاص در مشاغل و پست‌های حساس که خود، فرزندان یا همسر ایشان تابعیت مضاعف دارند را ممنوع می‌کند. 

براساس توضیحات شخص محمدجواد ظریف، دو فرزند وی هنگامی که ایشان در آمریکا مشغول به تحصیل بوده است به دنیا آماده اند و براساس قانون ایالات متحده مبتنی بر اصل سرزمین در کسب تابعیت، تابعیت قهری ایالات متحده را دارا می‌باشند. اما در این گزارش تلاش شده است که این موضوع را فارغ از هیاهو‌های سیاسی در بوته ارزیابی حقوقی بر اساس قانون اساسی و سایر قوانین بالادستی و عادی کشور مورد بررسی قرار گیرد.

قوانین در رابطه با موضوع تابعیت و تصدی مشاغل
۱-    موضوع تابعیت در «قانون اساسی» کشور به عنوان بالاترین رکن قانونی در کشور در اصول ۴۱ و ۴۲ قانون اساسی به صراحت بیان شده است. با این حال مسئله تابعیت و موضوع مشاغل حساس فقط در اصل ۱۱۵ و در رابطه با رئیس جمهور بیان می‌کند که یکی از ویژگی‌های رئیس جمهور «ایرانی‌‏الاصل- تابع ایران» بودن می‌باشد. (لازم به ذکر است قانونگذار عادی و اساسی تاکنون تعریفی از واژه «ایرانی الاصل» ارائه نداده‌اند و شورای نگهبان نیز تاکنون تفسیری رسمی از این مفهوم منتشر نکرده است.) همچنین داشتن تابعیت ایران برای هیچ مقام دیگری در جمهوری اسلامی ایران طبق قانون اساسی شرط نمی‌باشد. 

۲-    موضوع تابعیت و مشاغل در قوانین عادی پیش از قانون سال ۱۴۰۱ نیز در اصول «۹۸۲» و «۹۸۹» قانون مدنی و همچنین اصل «۹۸» قانون خدمات کشوری پرداخته شده است. طبق منطوق اصل ۹۸۲ قانون مدنی کسانی که بعدا تابعیت ایران را تحصیل می‌کنند (غیر ایرانی ها) نمی‌توانند برخی از سمت‌ها از روسای قوا و نماینده مجلس تا عضو شورای شهر را تصدی کنند. در اصل ۹۸ خدمات کشوری نیز خروج از تابعیت ایران و یا قبول تابعیت کشور بیگانه به شرط گواهی وزارت امور خارجه موجب انفصال از خدمات دولت خواهد بود. 

بررسی حقوقی قانون مصوب ۱۴۰۱:
«قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس» مشتمل بر پنج ماده و یازده تبصره در تاریخ ۱۴۰۱/۷/۲۰ به تأیید شورای نگهبان رسید. آئین نامه اجرایی این قانون نیز در ۱۲ ماده در تاریخ ۱۶/۲/۱۴۰۳ بعد از بیش از ۱۶ ماه به تصویب رسیده است. درحالی که براساس ماده ۵ قانون مذکور می‌بایستی حداکثر ظرف سه‌ماه از تاریخ ابلاغ، آیین‌نامه اجرائی تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسید! تمرکز این گزارش بر ماده ۲ بند الف قانون مذکور می‌باشد.

«انتصاب اشخاص ذیل در مشاغل و پست‌های حساس ممنوع است:الف ـ کسانی که خود، فرزندان یا همسر ایشان تابعیت مضاعف دارند.»

در این خصوص موارد ذیل قابل بررسی است:
۱-    لزوم انطباق و عدم مغایرت مصوبات مجلس با قانون اساسی در ادبیات حقوقی موجود بحث‌های فراوانی مطرح شده است. تفسیر پذیرفته شده در این باره مبتنی است که قانون اساسی در سلسله مراتب قواعد لازم الاجرا، در جایگاه نخست قرار دارد. حال سئوال اساسی این است که درحالی که قانون اساسی فقط برای جایگاه ریاست جمهوری تابعیت ایرانی و ایرانی الاصل را مطرح کرده است؛ آیا نیازی به تعمیم این پیش شرط به سایر مشاغل تا سطح بخش دار و شهردار وجود دارد؟

۲-    مفهوم تابعیت، روشن است و عبارت از یک رابطه معنوی (علقه)، سیاسی و حقوقی است که یک شخص را به یک دولت معین مرتبط می‌سازد. اثبات آن با ادله قانونی صورت می‌گیرد که شناسنامه در سطح ملی و گذرنامه در سطح بین المللی نشان دهنده تابعیت فرد است. در حقوق بین الملل مفهوم دیگری با عنوان «تابعیت مضاعف» و «تابعیت دوم» نیز وجود دارد. قوانین جمهوری اسلامی ایران تابعیت مضاعف را مورد شناسایی قرار نداده است. تابعیت مضاعف به این معنی است که فرد، دارای پاسپورت دو کشور است و هر دو کشور حقوق و تعهدات فرد را در رابطه با هر کشور در سطح رسمی به رسمیت می‌شناسند. به طور کلی، تابعیت مضاعف بر اساس توافقات دوجانبه بین دولت‌ها است. اما تابعیت دوم به این معنی است که شخص دارای پاسپورت کشور‌های مختلف است، اما فقط شهروند یک کشور محسوب می‌شود. احتمالاً مراد قانون گذار از به کارگیری واژه تابعیت مضاعف مفهوم تابعیت دوم بوده است؛ بنابراین در اینجا سه نکته محل تامل است:

الف) بکارگیری تابعیت مضاعف در این قانون به معنای پذیرش این مفهوم به لحاظ حقوقی است؟ 

ب) با توجه به اینکه در آئین نامه اجرایی نیز هیچ اشاره‌ای به مفهوم تابعیت نشده است. سئوال این است که مراد قانون گذار از تابعیت مضاعف چیست؟ چرا که جمهوری اسلامی ایران تاکنون به هیچ وجه مفهوم تابعیت مضاعف را نپذیرفته است و در رابطه با پرونده‌های ایرانیان دو تابعیتی نیز آن را اعمال کرده است.

ج) در تابعیت مفهوم اراده در تحصیل یا اکتسابی بودن آن نهفته است. به عبارت دیگر تابعیت قهری به دلیل تولد و غیر ارادی بودن نمی‌تواند مبنای تابعیت مضاعف و یا حتی تابعیت دوگانه قرار گیرد.

۳- همانگونه که پیش از این بیان شد در قوانین عادی پیشین در رابطه با موضوع تابعیت و انتصاب به مشاغل فقط محدودیت‌ها منحصر به غیر ایرانی‌ها بود. اما در قانون جدید به مفهوم تابعیت مضاعف و تعمیم به فرزندان و همسر نیز شده است. این در حالی است که در برخی از کشورها، تابعیت اکتسابی به صورت قهری به اشخاصی که در خاک آنها متولد شده‌اند، اعطا می‌شود و حتی ممکن است این تابعیت قابل اِعراض و لغو نباشد. از سوی دیگر چگونه عمل فرزند و یا همسر مستقل که تحت قیمومت قرار ندارد؛ می‌تواند سبب محرومیت فرد از تصدی مشاغل حساس شود؟

۳-    در تبصره ماده ۲ بند الف این قانون به صراحت بیان می‌شود که این قانون نافی اعمال ماده (۹۸۹) قانون مدنی و اصلاحات بعدی آن و ماده (۹۸) قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد. این درحالی است که مثلا براساس تبصره ماده ۹۸۹ قانون مدنیف هیات وزیران میتواند بنا به مصالحی به پیشنهاد وزارت امور خارجه تابعیت خارجی مشمولین این ماده را به رسمیت بشناسند. این بند به این معنا است که کشور می‌تواند تابعیت مضاعف برای اتباع ایرانی را بپذیرد و می‌تواند تبعات حقوقی خطرناکی برای کشور داشته باشد.

۴-    در ماده ۴ قانون مدنی آمده است که «اثر قانون نسبت به آینده است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد» بنابراین قانون تنها نسبت به کسانی اعمال می‌شود که از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مرتکب آن شده اند که به آن «عطف به ماسبق نشدن قوانین مدنی» می‌گویند. حال چگونه می‌توان آثار عملی در گذشته که غیرقانونی نبوده و یا حتی ارادی نبوده است را مبنای محرومیت فرد بعد از قانون جدید کرد. این در حالی است که می‌توان بیان داشت که شرط انتصاب به شغل خاص احراز «تک تابعیت ایرانی» است که در صورت انتصاب به شغل‌های حساس امکان لغو تابعیت اکتسابی مضاعف یا دوگانه را داشته باشد.

احتمالاً به همین دلایل ابهامات است که دولت چهاردهم تقاضای یک فوریت اصلاح لایحه قانون انتصاب اشخاص در مشاغل حساس را مطرح کرد. اگرچه بررسی لایحه اصلاحیه نیز نشان می‌دهد که این موارد ابهام به غیر از حذف تابعیت مضاعف فرزند و همسر نپرداخته است. حال که یک فوریت اصلاح این لایحه به تصویب نرسیده است شاید زمان لازم برای اصلاح سایر بند‌ها نیز فراهم باشد. 

در همین راستا حتی می‌توان برای حل برخی چالش‌های قانونی فعلی از ظرفیت خود قانون ۱۴۰۱ استفاده کرد. برای نمونه براساس ماده یک، تبصره ۳ قانون فعلی مصوب ۱۴۰۱ ذکر شده است که در موارد اختلافی، چنانچه فرد مورد استعلام حائز امتیازاتی است که برای تصدی سمت موردنظر جایگزین ندارد و یا یافتن جایگزین، متعذّر است، بالاترین مقام دستگاه مربوط ظرف پنج روز درخواست خود را با ذکر ملاحظات خاص خود برای «کارگروه (کمیته) تعیین صلاحیت بین دستگاهی» ارسال می‌کند؛ بنابراین مکاتبات احتمالی رئیس جمهور در رابطه با انتصاب آقای ظریف در معاون راهبردی بر اساس همین بند قابل تجدید نظر است.