مدیریت شهری؛ نیاز دیروز و الزام امروز – هشت صبح

خبرگزاری مهر – گروه استان‌ها – مهدی حجاری مهریزی*: حرکات و تغییرات متناوب جمعیت جهان، همواره به نفع شهرنشینی عمل می‌کند. رشد بسیاری از شهرها، بیش از اندازه است و در آینده نزدیک، جمعیت بسیاری از شهرها بویژه در کشورهای در حال توسعه آسیایی و آفریقایی، به دو برابر میزان فعلی خود می‌رسد. به همین خاطر امروزه، شهر از دو جنبه: یکی به عنوان مرکز تجمع گروه عظیمی از مردم و دیگری به عنوان عمده‌ترین بازیگر اقتصاد ملی، اهمیت یافته است. این امر کاستی‌هایی را برای شهرها به دنبال دارد. کاستی‌هایی که در ایران، به دلیل مسائل خاص ساختاری، مخرب‌ترند.

بر مبنای راه‌کارهای بین‌المللی، دو رهیافت برای حل چالش‌های مذکور، در کشور دنبال شده است. راه نخست کاهش فشار جمعیتی از راه کنترل مهاجرت از روستا به شهر و تشویق کاهش نرخ زاد و ولد است. راه دوم، بهکرد مدیریت شهری است.

البته تلاش‌ها برای جلوگیری از مهاجرت‌های روستا به شهر، تقریباً با شکست مواجه شده و به قول معروف، مردم نظر خود را با پای خود بیان کرده‌اند؛ پایی که محکم به سمت شهرها در حال حرکت بوده و هست.

به همین دلیل، لزوماً اهتمام به بهکرد مدیریت شهری می‌باید مورد توجه قرار گیرد. موضوعی که شاید نیاز دیروز جامعه ایران بود؛ اما امروز یک ضرورت انکارناپذیر و گذار به آن غیرقابل تردید است. مدیریت شهری به دنبال توسعه پایدار شهری و ایجاد یکپارچگی، شفافیت، مشارکت‌پذیری، استقلال و پاسخگویی برای اداره مطلوب شهر با سازمان‌دهی و بازتوزیع وظایف، مأموریت‌ها و نقش‌هاست.

در واقع مدیریت شهری در قالب نظام برنامه‌ریزی اقتصادی، اجتماعی و فضایی حاکم بر کشور، اقدام به تهیه‌ی برنامه‌های توسعه‌ی شهری می‌کند و سپس آن برنامه‌ها را در چارچوب نظام اداری- اجرایی حاکم، به پروژه‌های عملیاتی تبدیل کرده و اجرا می‌نماید. از این‌رو، وظایف و جایگاه سازمانی و اجرایی مدیریت شهری را می‌توان در سه حوزه شامل نقش مدیریت شهری به‌مثابه‌ یک‌ برنامه‌ریز، نقش‌ اداری‌ و اجرایی‌ مدیریت‌ شهری و در نهایت نقش‌ مدیریت‌ شهری‌ در چارچوب نظام‌های‌ شهرداری تعیین‌ کرد.

در مدیریت شهری، توجه به سه بعد و رابطه آنها با یکدیگر پراهمیت است. اولین بعد، عملکرد است؛ یعنی اینکه عملکردهای مختلف موجود در سطح شهر، باید دارای مدیریت یک‌پارچه و مرتبط باهم باشند. دومین بعد، فضایی است. به عبارتی فضای شهر، اساساً محدوده‌ی قانونی شهر نیست؛ بلکه حومه و پیرامون شهر را نیز در برمی‌گیرد. سومین بعد هم شامل مردم و ذی‌نفعان شهر و فضای شهری می‌باشد. بنابراین یک‌پارچگی در مدیریت شهری، امری لازم و ضروری برای اداره‌ی بهتر امور شهر در دنیای امروز بوده و در حقیقت اگر شهر به مثابه سیستمی یک‌پارچه تلقی می‌گردد؛ باید مدیریت شهری واحد نیز به عنوان توالی محتوم پذیرفته شود.

با همه این تفاسیر و علیرغم وجود قوانینی از جمله ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم، بند ب ماده ۱۳۷ قانون برنامه چهارم، ماده‌ی ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، راهبرد دولت سیزدهم در سند تحول دولت مردمی و نیز بند ۳ ماده‌ی ۱۰۵ لایحه‌ی برنامه‌ی هفتم توسعه (که به زودی به عنوان قانون ابلاغ خواهد شد)، دلایل ناکامی در استقرار مدیریت شهری نامشخص است. با آنکه دلایل متعددی نظیر مدیریت چندگانه‌ی سازمان‌ها در سطح شهر، مدیریت ناکارآمد در سطح کلان کشور در معنای واقعی کلمه، اجرای سلیقه‌ای طرح جامع و تفصیلی شهر از سوی سازمان‌های مختلف، مشکل مالی، فقدان فرهنگ همکاری مسالمت‌آمیز بین سازمان‌ها، مشکلات حقوقی قانون شهرداری‌ها و سیاست‌زدگی شوراهای اسلامی شهر و کم‌کاری شورای شهر و شهرداری را می‌توان برشمرد؛ اما به نظر می‌رسد مشکل اصلی در جای دیگری است.

با وجود تشکیل ۶ دوره شورای اسلامی شهر، حاکمیت هنوز اعتماد واقعی و کافی به کارایی شوراها و مدیریت شهری ندارد و بر همین اساس با تأمین بخشی از منابع مالی موردنیاز شهرداری‌ها، خود را محق می‌داند که در کار شوراها، دخالت نماید. از سوی دیگر، خود حاکمیت محلی و در رأس آنها، شهرداری‌ها، هنوز به این باور نرسیده‌اند که قادرند و می‌توانند شهر خود را به طور کامل و تحت مدیریت خود اداره نمایند. بنابراین، به دنبال افزایش اختیارات در زمینه‌ی مدیریت شهری در حوزه استحفاظی‌اشان نبوده و نیستند.

در این راستا و با عطف به الزام ایجاد مدیریت واحد شهری به عنوان یک ضرورت غیرقابل تردید و پذیرفته‌شده از سوی حاکمیت (کما اینکه قوانین و راهبردهایی در این زمینه تدوین شده است)، اهتمام به موارد زیر به صورت جدی ضرورت می‌یابد.

قوانین و مقررات متعدد در حوزه‌ی مدیریت شهری، در بسیاری از موارد به عنوان مانع جدی برای پیاده‌سازی این امر تلقی می‌گردد. بر طبق تقسیم‌بندی انجام شده، شهرداری‌ها، دارای ۵۳ وظیفه هستند که اکنون، کمتر از نیمی از این وظایف مانند ایجاد خیابان‌ها و کوچه‌ها، میدان‌ها و باغ‌های عمومی) توسط خود شهرداری انجام می‌پذیرد. از طرفی وظایفی نظیر تنظیف و فاضلاب شهری به طور مشترک توسط شهرداری و دیگر ادارات انجام می‌پذیرد.

حدود ۴۰ درصد از وظایف این نهاد عمومی غیردولتی نظیر تأمین روشنایی و ایجاد ورزشگاه هم به ادارات دیگر و بخش خصوصی واگذار شده است. این شرایط، سبب رشد نامتناسب سازمان‌های دولتی و شبه‌دولتی درحوزه‌ی مدیریت شهری و درنتیجه منجر به ناهماهنگی و ناپیوستگی در سازمان‌های موردنظر شده است. بدین جهت باید این قوانین استخراج و در مواردی اصلاح گردد. علاوه بر این، راهبرد مدیریت واحد شهری، می‌بایست در تدوین مقررات و دستورالعمل‌های جدید بویژه قوانین پایه‌ای نظیر قوانین برنامه و … لحاظ شده و از ایجاد تکالیف جدید برای سازمان‌های محلی در حوزه‌ی مدیریت شهری پرهیز شود.

این‌که هنوز در سطح کلان به این جمع‌بندی نرسیده‌اند که در صورت واگذاری اختیارات در زمینه‌ی مدیریت واحد شهری، مشکلات کنونی حل خواهد شد یا خیر، نمی‌تواند بهانه‌ای برای عدم اجرای قانون فعلی شهرداری‌ها به منظور تقویت حاکمیت محلی باشد. هر چند با هدف کاهش گسیختگی احتمالی در روند پیاده‌سازی این امر مهم، باید مرحله به مرحله گام برداشت؛ اما نباید در گام نخست و آن هم به دلیل فقدان جامعیت در مقررات مرتبط با مدیریت واحد شهری متوقف ماند. چراکه تا اقدام عملی در این ارتباط صورت نگیرد؛ محاسن و معایب و مشکلات واگذاری اختیارات حل نخواهد شد.

اصلاح مدل مدیریت شهری، از جمله اقدامات دیگری است که در این زمینه باید عملیاتی گردد. نوع مدل مدیریت شهری در ایران، مدل شورا – شهردار است. در این مدل، شهردار بدون اخذ آرای مردم و با گزینش منتخبان مردم و در نهایت تأیید مراجع ذی‌ربط در ساختار دولتی در این مسؤولیت قرار می‌گیرد. در چنین حالتی، اعطای مسؤولیت رهبری شهر به شخصی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم، آرا و اعتماد شهروندان را جلب نکرده است؛ منطقی نیست. بنابراین ضرورت ایجاب می‌کند شوراها در انتخاب شهرداران، رهبری سیاسی شهر را از مدیریت تخصصی شهر منفک نمایند. یا در صورت اصرار بر تجمیع رهبری سیاسی با مدیریت تخصصی، مدل مدیریت شهری به شیوه‌ی انتخاب شورای شهر و شهردار با آرای مستقیم تغییر یابد.

قانونمندشدن شوراهای پایین‌دستی نظیر شورای محلات و نواحی شهری از دیگر اقدامات لازم الانجام در مسیر پیاده‌سازی الگوی مدیریت واحد شهری است. نظام کنونی اداره‌ی امور در ایران، امکان تعمیق و توسعه مشارکت‌های مردمی در شهرها و هم‌چنین امکان انتقال خواست‌ها، نیازها و اولویت‌های شهر به منتخبان را فراهم نمی‌کند. برای دستیابی به اهداف و فلسفه‌ی شکل‌گیری شوراهای شهر، تغییر در نظام انتخاب و گزینش اعضای شورای شهر، ضرورتی جدی است. از طرفی رسمیت‌دادن و تشکیل شوراهای محله و نواحی و مناطق شهر به عنوان زیرمجموعه و مکمل شورای شهر، می‌تواند کارایی و اثربخشی این نهاد مردمی را افزایش دهد.

در حال حاضر، به جز اشکالات پایه‌ای در مدل مدیریت شهری در ایران، الگوی روابط شورا – شهردار تنظیم نگردیده و این موضوع سر منشأ بسیاری از مشکلات در اداره‌ی امور شهر، به ویژه کاهش نظارت شورا است. به نظر می‌رسد رابطه‌ی شورا و شهردار، نیازمند برخورداری از تعادل و هماهنگی بیشتری است به گونه‌ای که ضمن فراهم‌آوردن ثبات در نظام مدیریت شهری، زمینه افزایش نظارت شورا را نیز فراهم آورد. در این جهت اصلاح روابط شورا- شهردار در مدل مدیریت شهری ایران، می‌باید در این زمینه دنبال شود.

در وضعیت کنونی، اداره تمامی شهرهای ایران با استفاده از مدل شورا- شهردار انجام می‌پذیرد؛ در حالی که تجربیات جهانی نشان می‌دهد تفاوت در مدل مدیریت شهری در سطوح مختلف شهرهای یک کشور، امری معمول است. بنابراین باید با درک ضرورت‌ها و نیازهای هر یک از مناطق، برای انتخاب بهترین مدل و الگوی حاکمیت محلی، اختیار و آزادی عمل بیشتری به مجریان داد.

به هر حال، مدیریت واحد شهری از یک نیاز دیروز به الزام امروز تبدیل شده و در صورتی که تعللی در پیاده‌سازی آن به انواع بهانه‌ها صورت پذیرد، نه تنها هزینه‌های اضافه‌ای برای دولت و حاکمیت ایجاد خواهد کرد؛ بلکه انباشتگی مسائل و مشکلات شهری و به دنبال آن نارضایتی‌های عمومی و برخی بحران‌های اجتماعی را در پی خواهد آورد. موضوعی که هیچ عقل سالمی به دنبال آن نیست.

*کارشناس ارشد برنامه ریزی سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان یزد