بودجه شهرداری‌‌‌‏‌های ۵ کلان‌شهر کشور از کجا تامین می شود؟ / تهران گران اداره می شود

دنیای اقتصاد: بودجه شهرداری‌های ۵کلان‌شهر کشور با سه منبع اصلی تامین می‌شود که دو مورد آن از «بازار املاک» تغذیه می‌کند. نتایج آنالیز بودجه اداره تهران، اصفهان، شیراز، مشهد و تبریز نشان می‌دهد، پایتخت براساس مقایسه «سرانه مصارف هزینه‌ای»، گران اداره می‌شود. این موضوع باتوجه به مازاد نیرو و نحوه مواجهه با پیمانکاران شهری مشهود است.

 سرانه اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای بودجه شهرداری تهران در مقایسه با دست‌‌‌‌‌کم چهار کلان‌شهر دیگر در کشور به مراتب بیشتر است و این یعنی تهران گران‌‌‌‌‌تر از شهرهای مورد مقایسه اداره می‌‌‌‌‌شود. به گزارش «دنیای اقتصاد»، مرکز پژوهش‌‌‌‌‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار یک گزارش کارشناسی با عنوان «تصویر بودجه شهرداری کلان‌شهرها (مصوب سال ۱۴۰۲)» و مقایسه بودجه‌‌‌‌‌های مصوب تهران و چهار کلان‌شهر مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز، تحلیل مقایسه‌‌‌‌‌ای از وضعیت کلی منابع درآمدی و مصارف بودجه سالانه این کلان‌شهرها ارائه داده است. هرچند این مقایسه صرفا بر اساس رقم مصوب بودجه‌‌‌‌‌های سالانه این پنج کلان‌شهر در سال گذشته صورت گرفته و اصلاحیه‌‌‌‌‌، متمم و عملکرد در آن لحاظ نشده است، اما می‌‌‌‌‌تواند تصویر کلی از وضعیت موجود ارائه کند.

مرکز پژوهش‌‌‌‌‌ها با مقایسه مصارف بودجه پنج کلان‌شهر مورد اشاره، نشان می‌‌‌‌‌دهد در پایتخت بیشترین مصارف منابع درآمدی شهرداری در قالب «هزینه» صورت می‌‌‌‌‌گیرد. به تعبیر دیگر اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای شهرداری تهران که به طور متوسط حدود ۶۰درصد از آن به صراحت به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص دارد و الباقی نیز عموما صرف هزینه‌‌‌‌‌های جاری و ستادی می‌‌‌‌‌شود، سهمی معادل ۴۵درصد از کل بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ شهرداری تهران را به خود اختصاص داده است. این در حالی است که در سایر کلان‌شهرهای مورد مقایسه این سهم در سال گذشته به مراتب پایین‌‌‌‌‌تر بوده است. در شهرداری مشهد که دومین کلان‌شهر پرجمعیت کشور پس از تهران به شمار می‌‌‌‌‌آید و بر اساس آخرین سرشماری رسمی کشور، جمعیتی حدود ۳میلیون و ۶۰۰هزار نفر دارد، سهم اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای از کل بودجه درآمدی شهرداری تهران ۲۸درصد، در اصفهان ۲۷درصد، در تبریز ۲۵درصد و در شیراز ۱۸درصد بوده است. به این ترتیب در ترکیب مصارف بودجه شهرداری‌‌‌‌‌ها در سال ۱۴۰۲، سهم اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای در شهرداری تهران به مراتب بیشتر از سایر کلان‌شهرها بوده است.

مقایسه «دنیای اقتصاد» از سهم بودجه هزینه‌‌‌‌‌ای نسبت به کل بودجه در شهرداری لندن به عنوان یکی از کلان‌شهرهای قابل مقایسه با تهران از نظر وسعت و جمعیت حاکی است، این سهم در سال ۲۰۲۴ معادل ۲۲.۸ درصد بوده است؛ یعنی رقمی معادل تقریبا نصف سهم سهم مذکور در بودجه ۱۴۰۲ شهرداری تهران.

در نگاه اول ممکن است این‌طور به نظر برسد که مقایسه تهران با سایر کلان‌شهرهای مورد بررسی با توجه به وسعت و جمعیت متفاوت، مقایسه‌‌‌‌‌ای منطقی نیست و به دلیل ماهیت و ابعاد متفاوت ماموریت‌‌‌‌‌های شهری در پایتخت با سایر شهرها، اختصاص بخش بزرگ‌تری از درآمدها به هزینه‌‌‌‌‌های جاری عجیب نیست. اما بررسی «دنیای‌اقتصاد»‌‌‌‌‌ نشان می‌‌‌‌‌دهد چنین برداشتی نمی‌‌‌‌‌تواند به صحت نزدیک باشد. گذشته از اینکه آنچه مقایسه می‌‌‌‌‌شود، سهم هزینه‌‌‌‌‌ها از بودجه مصوب هر شهر است و نه رقم اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای، در یک بررسی دقیق‌‌‌‌‌تر مشخص می‌‌‌‌‌شود سرانه اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای شهرداری تهران به ازای جمعیت پایتخت، در مقایسه با سایر کلان‌شهرها بیشتر است.

سرانه اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای بودجه اداره کلان‌شهر تهران در نبود آمار موثق به‌‌‌‌‌روز از جمعیت و با در نظر گرفتن جمعیت روز اعلامی در سرشماری سال ۹۵ که حدود ۹میلیون نفر است و ارقام مصوب بودجه درآمدی در سال ۱۴۰۲ که رقمی نزدیک ۷۶ همت (هزار میلیارد تومان) بوده است، رقمی حدود ۳میلیون و ۸۰۰ هزار تومان برآورد می‌‌‌‌‌شود. این در حالی است که برآورد مذکور با در نظر گرفتن بودجه ۴۰ همتی سال ۱۴۰۲ و جمعیت ۳میلیون نفری سرشماری ۹۵ در شهر مشهد، حدود ۳میلیون تومان است.

سرانه اعتبارات هزینه‌‌‌‌‌ای برای کلان‌شهرهای اصفهان، شیراز و تبریز نیز با در نظر گرفتن بودجه‌‌‌‌‌های مصوب ۲۲، ۲۳ و ۲۰ همتی در سال ۱۴۰۲ و جمعیت ۲.۳، ۲.۲ و ۱.۸ میلیون نفری این شهرها، به ترتیب ۲میلیون و ۳۰۰، یک میلیون و ۸۰۰ و ۲میلیون و ۷۰۰هزار تومان برآورد می‌‌‌‌‌شود.

این برآوردها اگرچه می‌‌‌‌‌تواند با روزآمد شدن آمارهای جمعیتی و در نظر گرفتن ارقام نهایی بودجه‌‌‌‌‌های محقق شده شهرداری‌‌‌‌‌ها به مراتب دقیق‌‌‌‌‌تر صورت گیرد و تصویر واضح‌‌‌‌‌تری از وضعیت مالیه شهرداری‌‌‌‌‌ها از منظر مصارف بودجه ارائه کند، اما در همین صورت فعلی نیز یک نگاه کلی نسبت به آنچه از نظر درآمد – هزینه در شهرداری‌‌‌‌‌های کلان‌شهرهای پنج‌‌‌‌‌گانه مورد مقایسه در این گزارش می‌‌‌‌‌گذرد را منعکس می‌‌‌‌‌کند؛ تصویری که موید گران اداره شدن تهران دست‌‌‌‌‌کم در مقایسه با چهار کلان‌شهر دیگر است.

تهران در مسابقه تراکم‌‌‌‌‌فروشی کلان‌شهرها عقب ماند!

عمده درآمد شهرداری‌‌‌‌‌های کلان‌شهرها از حوزه شهرسازی و توسعه کالبدی شهرها حاصل می‌‌‌‌‌شود. این همان سرفصل درآمدی است که در یک تعبیر عرفی از آن به عنوان تراکم‌‌‌‌‌فروشی و درآمدهای حاصل از ساخت و ساز یاد می‌‌‌‌‌شود. پس از آن واگذاری دارایی‌‌‌‌‌های سرمایه‌‌‌‌‌ای که عمدتا شامل «ملک‌‌‌‌‌فروشی» می‌‌‌‌‌شود، منبع درآمد اصلی شهرداری‌‌‌‌‌هاست و در نهایت بر اساس بودجه‌‌‌‌‌های مصوب سال ۱۴۰۲، درآمدهای ناشی از مالیات ارزش افزوده سومین منبع درآمد با ارقام نسبتا درشت در شهرداری‌‌‌‌‌های کلان‌شهرها به شمار می‌‌‌‌‌آید. گزارش مرکز پژوهش‌‌‌‌‌های مجلس حاکی است در حوزه سهم تراکم‌‌‌‌‌فروشی از بودجه درآمدی شهرداری‌‌‌‌‌ها، همه کلان‌شهرهای مورد بررسی از تهران پیشی گرفته‌‌‌‌‌اند و در این بین هر شهری که بکرتر و دارای ظرفیت بیشتری برای توسعه کالبدی به شمار می‌‌‌‌‌آید، سهم بیشتری از درآمدهای خود را از محل ساخت‌و‌ساز تامین کرده است.

در حالی که بر اساس بودجه مصوب پارسال، ۹۰ درصد بودجه شهرداری تهران از محل عوارض عمومی تامین شده و در این بین ۲۴درصد از این رقم – معادل ۱۵.۲ همت – نیز صرفا از محل درآمدهای شهرسازی پیش‌‌‌‌‌بینی شده است، سهم ساخت و ساز یا به اصطلاح «درآمدهای ناشی از توسعه شهر» از کل درآمدهای عوارضی شهرداری مشهد ۴۷درصد، در اصفهان ۳۵درصد، در تبریز ۴۲درصد و در شیراز ۶۴ درصد بوده است. به این ترتیب به نظر می‌‌‌‌‌رسد مسابقه تراکم‌‌‌‌‌فروشی بین شهرداری‌‌‌‌‌ها برای کسب درآمد بیشتر، نتیجه آشکار سیاست‌‌‌‌‌های فعلی حاکم بر مالیه شهرداری‌‌‌‌‌هاست؛ موضوعی که با گران اداره شدن شهرها نیز بی‌‌‌‌‌ارتباط نیست.

آرش میلانی، عضو پیشین و سخنگوی کمیسیون سلامت، محیط‌زیست و خدمات شهری شورای شهر تهران با تایید ارتباط میان روح کلی مقررات حاکم بر شهرداری‌‌‌‌‌ها با گران اداره شدن شهر تهران به «دنیای اقتصاد» می‌‌‌‌‌گوید: تصویب قانون خودکفایی شهرداری‌‌‌‌‌ها در دهه ۶۰، راه را برای کسب درآمد از تراکم‌‌‌‌‌فروشی برای شهرداری‌‌‌‌‌ها هموار کرد و طی سه دهه گذشته به تدریج شهرداری‌‌‌‌‌ها به‌‌‌‌‌ویژه در کلان‌شهرها رغبت بیشتری برای کسب درآمد از این محل و صرف آن برای اموری مثل خدمات شهری پیدا کردند. مدیران شهری این رویه را به‌‌‌‌‌صرفه تلقی می‌‌‌‌‌کنند و در نتیجه بار اصلی تامین مالی برای انجام امور جاری و پروژه‌‌‌‌‌های مستمر از جنس نگه‌داشت و رفت و روب، روی دوش حوزه شهرسازی است.

اگرچه برون‌‌‌‌‌سپاری و واگذاری ماموریت‌‌‌‌‌های اجرایی به بخش‌خصوصی به عنوان یکی از راهکارهای کاهش هزینه‌‌‌‌‌های اداره شهر همواره مورد توجه کلان‌شهرهای دنیا بوده است، اما در تهران این روش ظاهرا جواب نداده است. به عنوان مثال با وجود برون‌‌‌‌‌سپاری ماموریت نظافت و رفت و روب به پیمانکاران، گروهی از شهروندان که به سامانه «۱۳۷ پلاس» بازخورد ارائه می‌‌‌‌‌کنند و نیز برخی از اعضای شورای شهر، منتقد جدی این حوزه به شمار می‌‌‌‌‌آیند. میلانی در این رابطه توضیح می‌‌‌‌‌دهد: راهکارهایی وجود دارد که می‌‌‌‌‌تواند به کاهش هزینه‌‌‌‌‌های نگه‌داشت منجر شود که از آن جمله می‌‌‌‌‌توان به کاهش تعداد پیمانکاران و سازماندهی خودگردان شرکت‌‌‌‌‌های پیمانکاری اشاره کرد. استفاده از روش‌‌‌‌‌های اصولی تفکیک زباله از مبدأ و نیز افزایش عوارض موسوم به پسماند که شهروندان به صورت سالانه بابت دریافت خدمات مدیریت پسماند دریافت می‌‌‌‌‌کنند، از دیگر راهکارهایی است که به گفته میلانی، در سال ۱۴۰۰ در مطالعه‌‌‌‌‌ای که در قالب طرح جامع مدیریت پسماند در دوره پنجم مدیریت شهری تهران صورت گرفت، پیشنهاد شده بود اما از آنجا که از این روش‌‌‌‌‌ها آنگونه که باید استفاده نشد، در عمل در این حوزه مشخص شهر گران اداره می‌‌‌‌‌شود‌‌‌‌‌ و با این حال میزان رضایت شهروندان از رفت و روب شهر نیز اگر کاهش پیدا نکرده باشد، افزایش هم نداشته است.

دغدغه‌‌‌‌‌هایی که در اداره گران تهران گم می‌‌‌‌‌شود

این عضو پیشین شورای شهر تهران با بیان اینکه در یک برآورد کلی، میزان مشارکت شهروندان در تامین هزینه‌‌‌‌‌های اختصاص یافته به نظافت شهر حداکثر ۲۵درصد است، تاکید می‌‌‌‌‌کند: طبیعی است با این نصاب پایین مشارکت، شهروندان حس نمی‌‌‌‌‌کنند که تهران گران اداره می‌‌‌‌‌شود و در نتیجه مطالبه‌‌‌‌‌گری خاصی برای اصلاح رویه‌‌‌‌‌های موجود هم ندارند.

وی خاطرنشان می‌‌‌‌‌کند: افزایش درآمدهای شهرداری در صورتی تهران را به شهری مناسب سکونت تبدیل می‌‌‌‌‌کند که همزمان برای ارزان‌‌‌‌‌تر اداره شدن تهران چاره‌‌‌‌‌اندیشی شود و از مانده درآمدهای مازاد بر هزینه‌‌‌‌‌های جاری و نگه‌داشت، بتوان اقدامات مهمی که این روزها کمتر مورد توجه قرار می‌‌‌‌‌گیرد را سامان داد. به عنوان مثال در دوره پنجم مدیریت شهری هر سال به طور متوسط حدود ۶ یا ۷ باغ کوچک در محدوده جنوب و مرکز شهر تهران شناسایی و تملک می‌‌‌‌‌شد و تقریبا نیمی از این تعداد نیز در هر سال در قالب بوستان عمومی مورد بهره‌‌‌‌‌برداری قرار می‌‌‌‌‌گرفت. اما آیا این رویه با وجود افزایش چند برابری بودجه بهبود پیدا کرده است؟ این قبیل پرسش‌‌‌‌‌ها در ذهن فعالان حوزه شهری و شهروندان وجود دارد و در عمل بر اساس آنچه به صورت رسمی از عملکرد این حوزه منعکس می‌‌‌‌‌شود، رشدی حاصل نشده است. این در حالی است که شهرداری به جای اینکه عمده اعتبارات خود را صرفا بابت هزینه‌‌‌‌‌های جاری و مستمر هزینه کند، باید در صدد اقداماتی که چندان هم برای انجام آنها فرصت باقی نمانده است، مثل تملک لکه‌‌‌‌‌های باقی مانده از باغات در میانه و جنوب تهران و تبدیل آنها به عرصه عمومی برآید. طبیعی است پرداختن به این امور نیازمند مدیریت بهینه درآمد – هزینه‌‌‌‌‌های شهر توسط مدیریت شهری است.